Pourquoi prévoir une période de transition ?

Bâtie sur la même dynamique que le bud­get européen, la PAC est organ­isée en péri­odes de pro­gram­ma­tion de sept années et réfor­mée à la fin de chaque péri­ode. S’il s’avère qu’une réforme de la PAC n’est pas prête à entr­er en vigueur au démar­rage d’une nou­velle péri­ode budgé­taire, alors l’Union européenne prévoit une « péri­ode de tran­si­tion » per­me­t­tant d’assurer la con­ti­nu­ité des aides, dans cette phase par­ti­c­ulière où une anci­enne PAC est pro­longée sur un nou­veau bud­get.

Con­cer­nant la pro­gram­ma­tion actuelle (Cadre Financier Pluri­an­nuel 2014–2020), l’Union européenne s’est engagée à adopter une nou­velle réforme ten­ant compte du bud­get européen 2021–2027 avant la fin de la péri­ode actuelle (31 décem­bre 2020). Ayant estimé que la réforme pour la prochaine péri­ode ne sera pas final­isée à temps, la Com­mis­sion européenne a pro­posé, fin octo­bre 2019, un règle­ment tran­si­toire applic­a­ble sur une péri­ode d’un an, soit pour l’année 2021.

Tout comme pour les règle­ments relat­ifs à la prochaine pro­gram­ma­tion, le règle­ment tran­si­toire est soumis à d’intenses négo­ci­a­tions, en par­ti­c­uli­er con­cer­nant sa durée d’application et son bud­get.

 

Quelle PAC de transition pour quelle durée et quel budget ?

A. Entre les deux programmations : un, deux ou trois ans 

Si la Com­mis­sion a pro­posé un règle­ment per­me­t­tant de répon­dre à un espace­ment d’un an entre les deux pro­gram­ma­tions, une majorité des député.e.s européen.ne.s ain­si que plusieurs Etats mem­bres se sont quant à eux mon­trés favor­ables à une tran­si­tion de deux ans.

  • Les eurodéputé.e.s partisan.e.s d’une tran­si­tion d’un an argu­mentent leur propo­si­tion en rap­pelant la néces­sité d’apporter de la vis­i­bil­ité aux agriculteur.rice.s le plus vite pos­si­ble et donc une con­clu­sion des travaux lég­is­lat­ifs rapi­de.
  • Les eurodéputé.e.s partisan.e.s d’une tran­si­tion de deux ans (voire trois) expliquent quant à elles.eux que, pour aboutir à des négo­ci­a­tions con­clu­antes sur la pro­gram­ma­tion 2021–2027 et pour amélior­er la cohérence entre la future PAC et la stratégie “Farm to Fork, se laiss­er plus de temps est déter­mi­nant.
  • La rap­por­teure par­lemen­taire en charge de ce règle­ment, la Fin­landaise Elsi Katainen, mem­bre du groupe poli­tique Renew Europe (RE), a pro­posé le com­pro­mis d’une tran­si­tion d’un an et l’extension d’un an sup­plé­men­taire dans le cas où le prochain bud­get de l’UE ne serait pub­lié au Jour­nal offi­ciel de l’UE qu’au 30 octo­bre. La prési­dence croate du Con­seil s’est alignée sur cette propo­si­tion.

Out­re ces dif­férents posi­tion­nements, il faut pré­cis­er que, dans le con­texte actuel lié au Covid-19 et au fort ralen­tisse­ment des activ­ités des insti­tu­tions européennes, la DG AGRI (Com­mis­sion européenne) com­mence à recon­naître que la péri­ode de tran­si­tion sera vraisem­blable­ment de deux ans et non d’une seule année. Pour l’instant, la France con­tin­ue à posi­tion­ner son cal­en­dri­er sur une péri­ode de tran­si­tion d’une année, mais cela pour­rait vac­iller dans les prochaines semaines.

Ain­si donc, la réforme de la PAC entr­erait en vigueur début 2023 tout en étant cen­sée dur­er jusqu’à fin 2027. Sachant qu’il y a tou­jours des tâton­nements les pre­mières années de la mise en œuvre, cette PAC ne serait opéra­tionnelle que sur quelques années. Ce con­stat risque d’ouvrir la voie à deux courants de pen­sée opposés :

  • Celles et ceux qui con­sid­éreront qu’il faut donc faire une réforme à min­i­ma (c’est à dire con­tin­uer le sys­tème actuel pour don­ner de la vis­i­bil­ité aux agriculteur.rice.s)
  • Celles et ceux qui estimeront qu’il faut prof­iter de la longueur de la péri­ode de tran­si­tion pour remet­tre à plat la PAC et envis­ager une réforme plus en pro­fondeur qui intè­gre pleine­ment le Green Deal.

B. Contenu de la PAC 2021 : “mini-réforme” ou simple glissement de la PAC 2014–2020 ?

Con­cer­nant le con­tenu de ce règle­ment tran­si­toire, il prévoit glob­ale­ment de con­serv­er les mesures de la PAC 2014–2020 avec le bud­get de la pro­gram­ma­tion 2021–2027, mod­u­lo quelques adap­ta­tions inélucta­bles con­cer­nant, par exem­ple, les mesures pluri­an­nuelles.

La propo­si­tion de la Com­mis­sion européenne n’est cepen­dant pas du goût de tou.te.s : la Cour des comptes de l’UE a, par exem­ple, pub­lié un avis sur la péri­ode de tran­si­tion dans lequel elle estime que la tran­si­tion ne devrait pas se lim­iter à pro­longer les règles actuelles, mais ini­ti­er un rehausse­ment de l’am­bi­tion envi­ron­nemen­tale en cohérence avec le Green Deal. Con­cer­nant le Par­lement européen, seul le groupe de la Gauche Uni­taire Européenne pré­conise une “mini-réforme” via le règle­ment de tran­si­tion, devant per­me­t­tre à la PAC de 2021 (voire 2022) de répon­dre aux objec­tifs en matière de con­ver­gence interne, de bio­di­ver­sité, etc.

C. Financement d’une PAC de transition entre deux budgets 

Enfin, con­cer­nant le bud­get qui sera alloué à cette péri­ode de tran­si­tion, la ques­tion est de savoir si le niveau actuel de finance­ment sera main­tenu ou non. Il y a ain­si deux options :

  • Soit le CFP 2021–2027 est adop­té à temps et donc le bud­get de la PAC 2021 (voire 2022) sera réglé par ce biais.
  • Soit il n’est pas adop­té à temps et donc le bud­get de la PAC en 2021 sera main­tenu au niveau de 2020 par un plan de con­tin­gence. Cette sec­onde option con­duirait à une sit­u­a­tion para­doxale dans laque­lle les agriculteur.rice.s auraient intérêt à ce que les négo­ci­a­tions sur le CFP pren­nent du retard afin de béné­fici­er de plus d’ar­gent via une PAC fondée sur le bud­get 2020, supérieur à celui prévu dans le CFP 2021–2027.

 

Quelles échéances ?

Au Par­lement européen, la rap­por­teure de la COMAGRI sur le règle­ment de tran­si­tion a pro­posé 13 amende­ments de com­pro­mis, issus des 400 amende­ments que les mem­bres de la com­mis­sion avaient déposés sur son pro­jet de rap­port. Le but de cette opéra­tion est de tenir les délais au sein du Par­lement avec un vote au sein de la com­mis­sion AGRI prévu pour fin avril et un en plénière pour la fin du pre­mier semes­tre 2020.

Du côté du Con­seil, il est aus­si espéré qu’un accord sur le pro­jet de règle­ment de tran­si­tion inter­vi­enne sous prési­dence croate, soit d’ici juin.