Pourquoi prévoir une période de transition ?

Bâtie sur la même dynamique que le budget européen, la PAC est organisée en périodes de programmation de sept années et réformée à la fin de chaque période. S’il s’avère qu’une réforme de la PAC n’est pas prête à entrer en vigueur au démarrage d’une nouvelle période budgétaire, alors l’Union européenne prévoit une « période de transition » permettant d’assurer la continuité des aides, dans cette phase particulière où une ancienne PAC est prolongée sur un nouveau budget.

Concernant la programmation actuelle (Cadre Financier Pluriannuel 2014–2020), l’Union européenne s’est engagée à adopter une nouvelle réforme tenant compte du budget européen 2021–2027 avant la fin de la période actuelle (31 décembre 2020). Ayant estimé que la réforme pour la prochaine période ne sera pas finalisée à temps, la Commission européenne a proposé, fin octobre 2019, un règlement transitoire applicable sur une période d’un an, soit pour l’année 2021.

Tout comme pour les règlements relatifs à la prochaine programmation, le règlement transitoire est soumis à d’intenses négociations, en particulier concernant sa durée d’application et son budget.

 

Quelle PAC de transition pour quelle durée et quel budget ?

A. Entre les deux programmations : un, deux ou trois ans 

Si la Commission a proposé un règlement permettant de répondre à un espacement d’un an entre les deux programmations, une majorité des député.e.s européen.ne.s ainsi que plusieurs Etats membres se sont quant à eux montrés favorables à une transition de deux ans.

  • Les eurodéputé.e.s partisan.e.s d’une transition d’un an argumentent leur proposition en rappelant la nécessité d’apporter de la visibilité aux agriculteur.rice.s le plus vite possible et donc une conclusion des travaux législatifs rapide.
  • Les eurodéputé.e.s partisan.e.s d’une transition de deux ans (voire trois) expliquent quant à elles.eux que, pour aboutir à des négociations concluantes sur la programmation 2021–2027 et pour améliorer la cohérence entre la future PAC et la stratégie “Farm to Fork, se laisser plus de temps est déterminant.
  • La rapporteure parlementaire en charge de ce règlement, la Finlandaise Elsi Katainen, membre du groupe politique Renew Europe (RE), a proposé le compromis d’une transition d’un an et l’extension d’un an supplémentaire dans le cas où le prochain budget de l’UE ne serait publié au Journal officiel de l’UE qu’au 30 octobre. La présidence croate du Conseil s’est alignée sur cette proposition.

Outre ces différents positionnements, il faut préciser que, dans le contexte actuel lié au Covid-19 et au fort ralentissement des activités des institutions européennes, la DG AGRI (Commission européenne) commence à reconnaître que la période de transition sera vraisemblablement de deux ans et non d’une seule année. Pour l’instant, la France continue à positionner son calendrier sur une période de transition d’une année, mais cela pourrait vaciller dans les prochaines semaines.

Ainsi donc, la réforme de la PAC entrerait en vigueur début 2023 tout en étant censée durer jusqu’à fin 2027. Sachant qu’il y a toujours des tâtonnements les premières années de la mise en œuvre, cette PAC ne serait opérationnelle que sur quelques années. Ce constat risque d’ouvrir la voie à deux courants de pensée opposés :

  • Celles et ceux qui considéreront qu’il faut donc faire une réforme à minima (c’est à dire continuer le système actuel pour donner de la visibilité aux agriculteur.rice.s)
  • Celles et ceux qui estimeront qu’il faut profiter de la longueur de la période de transition pour remettre à plat la PAC et envisager une réforme plus en profondeur qui intègre pleinement le Green Deal.

B. Contenu de la PAC 2021 : “mini-réforme” ou simple glissement de la PAC 2014–2020 ?

Concernant le contenu de ce règlement transitoire, il prévoit globalement de conserver les mesures de la PAC 2014–2020 avec le budget de la programmation 2021–2027, modulo quelques adaptations inéluctables concernant, par exemple, les mesures pluriannuelles.

La proposition de la Commission européenne n’est cependant pas du goût de tou.te.s : la Cour des comptes de l’UE a, par exemple, publié un avis sur la période de transition dans lequel elle estime que la transition ne devrait pas se limiter à prolonger les règles actuelles, mais initier un rehaussement de l’ambition environnementale en cohérence avec le Green Deal. Concernant le Parlement européen, seul le groupe de la Gauche Unitaire Européenne préconise une “mini-réforme” via le règlement de transition, devant permettre à la PAC de 2021 (voire 2022) de répondre aux objectifs en matière de convergence interne, de biodiversité, etc.

C. Financement d’une PAC de transition entre deux budgets 

Enfin, concernant le budget qui sera alloué à cette période de transition, la question est de savoir si le niveau actuel de financement sera maintenu ou non. Il y a ainsi deux options :

  • Soit le CFP 2021–2027 est adopté à temps et donc le budget de la PAC 2021 (voire 2022) sera réglé par ce biais.
  • Soit il n’est pas adopté à temps et donc le budget de la PAC en 2021 sera maintenu au niveau de 2020 par un plan de contingence. Cette seconde option conduirait à une situation paradoxale dans laquelle les agriculteur.rice.s auraient intérêt à ce que les négociations sur le CFP prennent du retard afin de bénéficier de plus d’argent via une PAC fondée sur le budget 2020, supérieur à celui prévu dans le CFP 2021–2027.

 

Quelles échéances ?

Au Parlement européen, la rapporteure de la COMAGRI sur le règlement de transition a proposé 13 amendements de compromis, issus des 400 amendements que les membres de la commission avaient déposés sur son projet de rapport. Le but de cette opération est de tenir les délais au sein du Parlement avec un vote au sein de la commission AGRI prévu pour fin avril et un en plénière pour la fin du premier semestre 2020.

Du côté du Conseil, il est aussi espéré qu’un accord sur le projet de règlement de transition intervienne sous présidence croate, soit d’ici juin.