Alors que les audits com­mandés par la Com­mis­sion européenne avaient déjà mon­tré l’insuffisante prise en compte de l’environnement dans la PAC, un nou­veau rap­port émanant cette fois-ci de la Cour des comptes européenne vient ren­forcer ce con­stat. Les audi­teurs expliquent que ce résul­tat est lié à “des lacunes dans la stratégie de l’UE en faveur de la bio­di­ver­sité à l’hori­zon 2020, ain­si que dans la coor­di­na­tion de cette stratégie avec la PAC” : des aver­tisse­ments à pren­dre en con­sid­éra­tion dans l’application de la nou­velle stratégie “bio­di­ver­sité” et de la stratégie “de la ferme à la fourchette” de l’Union européenne, pub­liées il y a deux semaines.

 

“Biodiversité des terres agricoles : la contribution de la PAC n’a pas permis d’enrayer le déclin”

Avant de lis­ter les con­stats et recom­man­da­tions de la Cour des comptes européenne, un rap­pel sur l’ampleur du déclin de la bio­di­ver­sité en cours paraît néces­saire : “depuis 1990, les pop­u­la­tions d’oiseaux des champs et de papil­lons des prairies – de bons indi­ca­teurs de l’évo­lu­tion de la bio­di­ver­sité – ont dimin­ué de plus de 30 %”. L’agriculture inten­sive, à tra­vers l’utilisation de pes­ti­cides et une ori­en­ta­tion vers la mono­cul­ture et les grandes super­fi­cies, est ain­si con­sid­érée comme “l’une des prin­ci­pales caus­es de la perte de bio­di­ver­sité”.

Cour des comptes européenne, “Bio­di­ver­sité des ter­res agri­coles : la con­tri­bu­tion de la PAC n’a pas per­mis d’enrayer le déclin”, Juin 2020, (p. 7)

Le déclin de la bio­di­ver­sité et le rôle du secteur agri­cole dans ce phénomène sont donc large­ment con­nus et les solu­tions pour faire de ce dernier un secteur vertueux plutôt que destruc­teur de son envi­ron­nement ont égale­ment pu être régulière­ment abor­dées. Cepen­dant, les solu­tions retenues dans le cadre de la PAC ne sont pas à la hau­teur des enjeux et peu­vent même se révéler per­ni­cieuses. La PAC représente pour­tant 66 mil­liards des 86 mil­liards d’euros que la Com­mis­sion a con­sacré aux ressources naturelles et à l’environnement entre 2014 et 2020.

Stratégie biodiversité à horizon 2020 : l’heure du bilan

Pour com­mencer, le rap­port pointe le fait que la PAC n’a pas été conçu en bonne intel­li­gence avec la stratégie visant à enray­er la perte de bio­di­ver­sité à l’hori­zon 2020. Alors que la Com­mis­sion s’engageait, via cette stratégie, à ren­forcer la con­tri­bu­tion de l’a­gri­cul­ture et de la foresterie au main­tien de la bio­di­ver­sité ain­si qu’à “amélior­er sen­si­ble­ment” l’é­tat de con­ser­va­tion des espèces et des habi­tats subis­sant les effets de l’a­gri­cul­ture, aucun objec­tif mesurable n’y avait été fixé en ce qui con­cerne l’a­gri­cul­ture. Dif­fi­cile alors d’é­val­uer les pro­grès accom­plis et la per­for­mance des actions financées !

Objec­tif 3A (agri­cul­ture) de la stratégie de l’UE en faveur de la bio­di­ver­sité à l’hori­zon 2020 et actions cor­re­spon­dantes

Source : Cour des comptes européenne, “Bio­di­ver­sité des ter­res agri­coles : la con­tri­bu­tion de la PAC n’a pas per­mis d’enrayer le déclin”, Juin 2020, (p. 13).

Vient alors une deux­ième lacune pointée par la Cour des comptes européenne : le suivi réal­isé par la Com­mis­sion des dépens­es de la PAC con­sacrées à la bio­di­ver­sité n’est pas fiable. La Com­mis­sion a sures­timé la con­tri­bu­tion de cer­taines mesures à la bio­di­ver­sité en appli­quant, par exem­ple, un coef­fi­cient de 100 % des mesures ne visant pas en pre­mier lieu le main­tien de la bio­di­ver­sité.

Enfin, le dernier appren­tis­sage issu de ce rap­port porte sur le choix des out­ils de la PAC mis à dis­po­si­tion des Etats mem­bres pour préserv­er la bio­di­ver­sité. Si cer­tains out­ils du sec­ond pili­er présen­tent des poten­tiels de préser­va­tion de la bio­di­ver­sité non nég­lige­ables, il sem­ble que la Com­mis­sion et les Etats mem­bres s’en soient pour­tant détournées. Ain­si, d’une part, les Etats mem­bres n’ont pas investi autant qu’ils auraient pu dans les Mesures agro-envi­ron­nemen­tales et cli­ma­tiques (MAEC), les zones Natu­ra 2000 et la con­ver­sion ou le main­tien en agri­cul­ture biologique. D’autre part, ils ont priv­ilégié les options moins exigeantes pour les agricul­teurs mais égale­ment moins béné­fiques pour l’environnement dans le cadre du critère sur les sur­faces d’in­térêt écologique (SIE), dans le paiement vert du pre­mier pili­er, ain­si que de la con­di­tion­nal­ité. Cette dernière est en effet elle aus­si large­ment pointée du doigt puisqu’elle ne com­porte pas d’ex­i­gences suff­isam­ment fortes et que le sys­tème de sanc­tions ne présente pas une con­trainte suff­isante pour avoir des inci­dences sur la bio­di­ver­sité.

Stratégie biodiversité à horizon 2030 : tirer les leçons

Sur la base de ce bilan, la Cour des comptes européenne dresse alors des recom­man­da­tions, très sem­blables aux propo­si­tions faites jusqu’alors par la plate­forme Pour une autre PAC.

Tout d’abord, elle estime que la Com­mis­sion devrait mieux coor­don­ner la stratégie en faveur de la bio­di­ver­sité à l’hori­zon 2030 et la réforme de la PAC. C’est aus­si ce que souhaite la plate­forme Pour une autre PAC en deman­dant la mise en cohérence entre, d’une part, les inten­tions poli­tiques affichées par l’UE au tra­vers de son Pacte vert et, d’autre part, la propo­si­tion de réforme de la PAC actuelle­ment négo­ciée de manière bien moins ambitieuse (cf. Com­mu­niqué de presse sur la pub­li­ca­tion des straté­gies « Farm to Fork » et « bio­di­ver­sité » de l’UE).

La Cour des comptes européenne recom­mande ensuite d’accroître la con­tri­bu­tion des paiements directs et du développe­ment rur­al à la bio­di­ver­sité des ter­res agri­coles, de manière à rehauss­er l’ambition que pro­po­saient les instru­ments disponibles au cours de la péri­ode 2014–2020. Con­cer­nant la con­tri­bu­tion du développe­ment rur­al, l’idée est de lier plus étroite­ment le niveau de cofi­nance­ment de dif­férentes mesures à l’é­val­u­a­tion de leur impact. La plate­forme Pour une autre PAC demande elle aus­si un ren­force­ment de la con­di­tion­nal­ité envi­ron­nemen­tale, c’est à dire des règles à respecter mieux con­nec­tés aux objec­tifs visés pour pré­ten­dre aux sub­ven­tions de la PAC, notam­ment en met­tant en place un pour­cent­age min­i­mal d’in­fra­struc­tures agroé­cologiques.

Assur­er un suivi plus pré­cis des dépens­es budgé­taires appa­raît égale­ment néces­saire pour la Cour des comptes européenne qui pré­cise que la Com­mis­sion devrait “revoir son suivi du bud­get con­sacré à la bio­di­ver­sité en s’ap­puyant sur des preuves sci­en­tifiques”. De même, Pour une autre PAC estime que la lis­i­bil­ité de la PAC doit être restau­rée pour garan­tir sa légitim­ité mais égale­ment pour s’as­sur­er que les aides de la PAC, financées par les con­tribuables, ser­vent pré­cisé­ment les objec­tifs escomp­tés. En com­plé­ment, il s’agirait d’éla­bor­er des indi­ca­teurs fiables pour éval­uer l’in­ci­dence de la PAC, afin de con­tribuer à la mise au point de la PAC post 2020, en prévoy­ant des out­ils tels que le “ren­force­ment de la con­di­tion­nal­ité”, les pro­grammes écologiques du pre­mier pili­er et les mesures de développe­ment rur­al.

 

Réponse et actions à venir de la Commission européenne

La réponse de la Com­mis­sion européenne à la Cour des comptes européenne mon­tre cepen­dant que celle-ci recon­naît dif­fi­cile­ment les lacunes de l’actuelle PAC  : aucune remise en ques­tion de la PAC 2014–2020 n’est for­mulée, celle-ci étant, selon elle, par­faite­ment apte à répon­dre aux enjeux d’amélioration de la bio­di­ver­sité.

La faute est, en out­re, rejetée sur les États-mem­bres qui n’auraient pas pris leur respon­s­abil­ité dans ce défi en ne sai­sis­sant pas des out­ils les plus prop­ices à lut­ter con­tre l’effondrement de la bio­di­ver­sité… Notons cepen­dant que la con­di­tion­nal­ité et la verdisse­ment sont en réal­ité des out­ils “com­muns” dans la PAC actuelle et donc entre les mains de la Com­mis­sion européenne !

Elle con­clut tout de même en accep­tant toutes les recom­man­da­tions de la Cour des comptes européennes, qu’elle juge d’ores et déjà inté­grées dans sa propo­si­tion lég­isla­tive pour la réforme de la PAC post 2020.

La con­créti­sa­tion de la réforme de la PAC actuelle­ment en cours de négo­ci­a­tion sera donc une étape impor­tante pour éval­uer si toutes ces recom­man­da­tions ont été enten­du afin de faire de cette poli­tique un instru­ment vertueux pour l’environnement.