Alors que les audits commandés par la Commission européenne avaient déjà montré l’insuffisante prise en compte de l’environnement dans la PAC, un nouveau rapport émanant cette fois-ci de la Cour des comptes européenne vient renforcer ce constat. Les auditeurs expliquent que ce résultat est lié à “des lacunes dans la stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2020, ainsi que dans la coordination de cette stratégie avec la PAC” : des avertissements à prendre en considération dans l’application de la nouvelle stratégie “biodiversité” et de la stratégie “de la ferme à la fourchette” de l’Union européenne, publiées il y a deux semaines.

 

“Biodiversité des terres agricoles : la contribution de la PAC n’a pas permis d’enrayer le déclin”

Avant de lister les constats et recommandations de la Cour des comptes européenne, un rappel sur l’ampleur du déclin de la biodiversité en cours paraît nécessaire : “depuis 1990, les populations d’oiseaux des champs et de papillons des prairies – de bons indicateurs de l’évolution de la biodiversité – ont diminué de plus de 30 %”. L’agriculture intensive, à travers l’utilisation de pesticides et une orientation vers la monoculture et les grandes superficies, est ainsi considérée comme “l’une des principales causes de la perte de biodiversité”.

Cour des comptes européenne, “Biodiversité des terres agricoles : la contribution de la PAC n’a pas permis d’enrayer le déclin”, Juin 2020, (p. 7)

Le déclin de la biodiversité et le rôle du secteur agricole dans ce phénomène sont donc largement connus et les solutions pour faire de ce dernier un secteur vertueux plutôt que destructeur de son environnement ont également pu être régulièrement abordées. Cependant, les solutions retenues dans le cadre de la PAC ne sont pas à la hauteur des enjeux et peuvent même se révéler pernicieuses. La PAC représente pourtant 66 milliards des 86 milliards d’euros que la Commission a consacré aux ressources naturelles et à l’environnement entre 2014 et 2020.

Stratégie biodiversité à horizon 2020 : l’heure du bilan

Pour commencer, le rapport pointe le fait que la PAC n’a pas été conçu en bonne intelligence avec la stratégie visant à enrayer la perte de biodiversité à l’horizon 2020. Alors que la Commission s’engageait, via cette stratégie, à renforcer la contribution de l’agriculture et de la foresterie au maintien de la biodiversité ainsi qu’à “améliorer sensiblement” l’état de conservation des espèces et des habitats subissant les effets de l’agriculture, aucun objectif mesurable n’y avait été fixé en ce qui concerne l’agriculture. Difficile alors d’évaluer les progrès accomplis et la performance des actions financées !

Objectif 3A (agriculture) de la stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2020 et actions correspondantes

Source : Cour des comptes européenne, “Biodiversité des terres agricoles : la contribution de la PAC n’a pas permis d’enrayer le déclin”, Juin 2020, (p. 13).

Vient alors une deuxième lacune pointée par la Cour des comptes européenne : le suivi réalisé par la Commission des dépenses de la PAC consacrées à la biodiversité n’est pas fiable. La Commission a surestimé la contribution de certaines mesures à la biodiversité en appliquant, par exemple, un coefficient de 100 % des mesures ne visant pas en premier lieu le maintien de la biodiversité.

Enfin, le dernier apprentissage issu de ce rapport porte sur le choix des outils de la PAC mis à disposition des Etats membres pour préserver la biodiversité. Si certains outils du second pilier présentent des potentiels de préservation de la biodiversité non négligeables, il semble que la Commission et les Etats membres s’en soient pourtant détournées. Ainsi, d’une part, les Etats membres n’ont pas investi autant qu’ils auraient pu dans les Mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), les zones Natura 2000 et la conversion ou le maintien en agriculture biologique. D’autre part, ils ont privilégié les options moins exigeantes pour les agriculteurs mais également moins bénéfiques pour l’environnement dans le cadre du critère sur les surfaces d’intérêt écologique (SIE), dans le paiement vert du premier pilier, ainsi que de la conditionnalité. Cette dernière est en effet elle aussi largement pointée du doigt puisqu’elle ne comporte pas d’exigences suffisamment fortes et que le système de sanctions ne présente pas une contrainte suffisante pour avoir des incidences sur la biodiversité.

Stratégie biodiversité à horizon 2030 : tirer les leçons

Sur la base de ce bilan, la Cour des comptes européenne dresse alors des recommandations, très semblables aux propositions faites jusqu’alors par la plateforme Pour une autre PAC.

Tout d’abord, elle estime que la Commission devrait mieux coordonner la stratégie en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030 et la réforme de la PAC. C’est aussi ce que souhaite la plateforme Pour une autre PAC en demandant la mise en cohérence entre, d’une part, les intentions politiques affichées par l’UE au travers de son Pacte vert et, d’autre part, la proposition de réforme de la PAC actuellement négociée de manière bien moins ambitieuse (cf. Communiqué de presse sur la publication des stratégies « Farm to Fork » et « biodiversité » de l’UE).

La Cour des comptes européenne recommande ensuite d’accroître la contribution des paiements directs et du développement rural à la biodiversité des terres agricoles, de manière à rehausser l’ambition que proposaient les instruments disponibles au cours de la période 2014–2020. Concernant la contribution du développement rural, l’idée est de lier plus étroitement le niveau de cofinancement de différentes mesures à l’évaluation de leur impact. La plateforme Pour une autre PAC demande elle aussi un renforcement de la conditionnalité environnementale, c’est à dire des règles à respecter mieux connectés aux objectifs visés pour prétendre aux subventions de la PAC, notamment en mettant en place un pourcentage minimal d’infrastructures agroécologiques.

Assurer un suivi plus précis des dépenses budgétaires apparaît également nécessaire pour la Cour des comptes européenne qui précise que la Commission devrait “revoir son suivi du budget consacré à la biodiversité en s’appuyant sur des preuves scientifiques”. De même, Pour une autre PAC estime que la lisibilité de la PAC doit être restaurée pour garantir sa légitimité mais également pour s’assurer que les aides de la PAC, financées par les contribuables, servent précisément les objectifs escomptés. En complément, il s’agirait d’élaborer des indicateurs fiables pour évaluer l’incidence de la PAC, afin de contribuer à la mise au point de la PAC post 2020, en prévoyant des outils tels que le “renforcement de la conditionnalité”, les programmes écologiques du premier pilier et les mesures de développement rural.

 

Réponse et actions à venir de la Commission européenne

La réponse de la Commission européenne à la Cour des comptes européenne montre cependant que celle-ci reconnaît difficilement les lacunes de l’actuelle PAC  : aucune remise en question de la PAC 2014–2020 n’est formulée, celle-ci étant, selon elle, parfaitement apte à répondre aux enjeux d’amélioration de la biodiversité.

La faute est, en outre, rejetée sur les États-membres qui n’auraient pas pris leur responsabilité dans ce défi en ne saisissant pas des outils les plus propices à lutter contre l’effondrement de la biodiversité… Notons cependant que la conditionnalité et la verdissement sont en réalité des outils “communs” dans la PAC actuelle et donc entre les mains de la Commission européenne !

Elle conclut tout de même en acceptant toutes les recommandations de la Cour des comptes européennes, qu’elle juge d’ores et déjà intégrées dans sa proposition législative pour la réforme de la PAC post 2020.

La concrétisation de la réforme de la PAC actuellement en cours de négociation sera donc une étape importante pour évaluer si toutes ces recommandations ont été entendu afin de faire de cette politique un instrument vertueux pour l’environnement.